о местном самоуправлении (МС).
Четыре лучше, чем два
– Выборы глав и депутатов собраний представителей всех существующих в Ярославской области 19 муниципальных образований пройдут через четыре года, то есть в 2008 году, если не изменятся их границы, – заявила «Северному краю» председатель облизбиркома Галина Степенко.
В федеральном законе о МС говорится, что выборы органов и должностных лиц в муниципальных образованиях, созданных до октября 2003 года (в городах Ярославле и Переславле и 17 сельских районах) проводятся в сроки, установленные их уставами.
Возможно, путаница со сроками полномочий местных властей произошла из-за того, что на всей территории области действительно в 2005 году пройдет избирательная кампания. Но это никак не коснется районных властей. По закону до 1 ноября будущего года должны пройти довыборы нижнего уровня самоуправления – в городских и сельских поселениях.
К ним относятся города и поселки городского типа, крупные села и группы деревень, в которых проживает не менее тысячи человек. У поселений будут выборный мэр, совет, администрация и бюджет. К примеру, с 1 января 2006 года должны начать свою деятельность самостоятельные руководители в Ростове, в крупных рабочих поселках – Семибратове, Петровском, Поречье, Ишне, сельских округах – волостях. Их работу будет контролировать районная власть под руководством только что избранного главы Ростовского МО.
Плодитесь и размножайтесь!
«Черный передел» пройдет мимо Ярославля и Переславля. По закону городские поселения, которые уже являлись муниципальными образованиями, с
1 января 2006 года являются городскими округами. А значит, проводить довыборы нижнего уровня самоуправления здесь не нужно.
Решать судьбу остальных территорий области будет рабочая группа по реформе местного самоуправления, которая скоро появится в регионе. Губернатор Анатолий Лисицын постановлением от 24 марта 2004 года уже утвердил план мероприятий, необходимых для реализации федерального закона о местном самоуправлении.
В июле этого года рабочая группа должна разработать схему деления области между муниципальными образованиями. При проведении границ будут учитываться исторические традиции и принцип пешей доступности – чтобы из любой деревни в центр сельсовета можно было дойти максимум за четыре часа.
В октябре 2004 года администрация области планирует внести в облдуму проект закона о муниципальных образованиях, в котором будет определен статус и границы вновь образованных городских и сельских поселений. Одновременно будет уточняться административно-территориальное деление региона.
Законом области будет определено, как станут избирать глав новых МО – с помощью прямых выборов или представительным органом, будет ли мэр главой администрации или спикером совета. В самом маленьком сельском совете предстоит избрать как минимум семь депутатов. Народные избранники будут трудиться, как правило, на общественных началах, на постоянной основе смогут работать не более 10 процентов.
Двуглавый Рыбинск
У избранных 14 марта глав районов будут определенные психологические трудности при введении новой системы самоуправления. До сих пор глава сельского района – хозяин, царь и Бог на подведомственной территории, оглядывающийся только на областные власти. Глав сельских администраций он назначал и полностью контролировал их деятельность.
Но с 1 января 2006 года в районах будет около полутора десятков центров власти. Как ими руководить – никто не знает. К тому же в городе будет свой мэр, а у района появится свой глава. Хорошо, что в Ростовском, Угличском и Тутаевском районах численность сельского и городского населения сопоставимы. В малых городах живет по 34 – 45 тысяч человек, и 20 – 40 тысяч – на остальной территории. В этой схеме глава района найдет свое место – сможет балансировать интересы, «разводя» мэра города и глав поселков и сельских волостей.
Чем больше город, тем сильнее политическое влияние мэра, который будет конкурировать с главой района. Так, например, из 60 тысяч тутаевцев 45 тысяч – жители райцентра. Кстати, мэрами вполне смогут стать кандидаты в главы районов, занявшие во время весенних выборов этого года второе место. И конфликтов по принципу «кто главней» тут уже не оберешься.
Ситуация «двуглавости» особо остро будет стоять в Рыбинске. По данным на начало 2003 года во втором по величине городе Ярославской области проживало 233 тысячи человек, а в районе – около 30 тысяч, или 10 процентов населения муниципального округа. Причем по новому закону организацией электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения города будет заниматься мэр Рыбинска, а не избранный 14 марта глава муниципального района Евгений Сдвижков. Котельные, соответственно, будут передаваться из районной собственности в городскую. Не логичнее ли выделить Рыбинск в независимый от района городской округ, то есть придать ему статус, который имеют Ярославль или Переславль?
В Рыбинске есть сторонники сепаратизма. Пару лет назад некоторые инициативные граждане даже пытались организовать референдум по отделению Рыбинска от района, но прежний закон о МС успешно их блокировал. Сейчас судьба Рыбинска в руках созданной губернатором рабочей комиссии.
Новый закон гласит, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения и жителей муниципального района. По закону от районов, как правило, должны быть отделены центры промышленного производства, не связанные жестко с сельскохозяйственной окрестностью.
Но даже если региональные власти и примут судьбоносное для Рыбинска решение, без учета мнения населения не обойтись. Таким образом, в этом году нужно провести два референдума – отдельно в Рыбинске и отдельно во всем Рыбинском муниципальном округе.
Обойдутся без бухгалтеров?
Опасения в том, что местные власти останутся без финансирования из вышестоящих бюджетов, несколько преувеличены. Система должна работать по принципу, изложенному генералом Лебедем: «начальник – секретарь – компьютер». Деньги из фонда финансовой поддержки муниципальных образований будут распределяться автоматически по числу жителей территории. Федеральные дотации поделят сначала на уровне региона, а потом и района. И никакого субъективизма, никакого волюнтаризма – обещано, что деньги распределит компьютер. А вот субсидии из федеральных фондов муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов будут перечисляться на места только при выделении соответствующих средств из областного и муниципальных бюджетов.
Проблема в том, что при такой схеме Ярославлю не хватит денег на содержание инфраструктуры ЖКХ, а у сельских территорий – на софинансирование строительства новых школ и больниц. По данным руководителя центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований (КМО) РФ Людмилы Еремеевой, в 2006 году расходы муниципальных бюджетов составят 1,4 трлн. рублей, тогда как сейчас Минфин дает местным властям всего 950 млрд. рублей в год.
Мэры полны решимости выбить у федерального правительства недостающие 450 миллиардов. Они хотят закрепить за муниципальными бюджетами налог на имущество организаций (затем налог на недвижимость) и подоходный налог. Последний и решительный бой мэры хотели устроить на 14-й сессии КМО, которая планировалась 5 – 6 февраля, но перенесена на 20 – 21 мая 2004 года. Борьба под ковром продолжается.
Но все-таки коренной порок новой системы местного самоуправления – отсутствие не денег, а общественной основы. Земства в России XIX века выбирались на основе имущественного ценза. Контрольный пакет в уездных и губернских земских собраниях имели дворяне, купцы и богатые крестьяне, владеющие землей, домами, занимающиеся бизнесом. Они сами облагали налогом свое недвижимое имущество, решали, куда потратить полученные средства – на заботы о народном здоровье, о народном образовании, заведование продовольственными делами, путями сообщения, сами контролировали их расходование. В этом суть работающего местного САМОуправления.
Кто станет основой власти в поселках и сельсоветах в настоящее время? Бедная сельская интеллигенция или нищие работники бывших колхозов, или немощные пенсионеры? Это они будут заниматься самообложением? На селе действительно много безработных, да только вряд ли образование и опыт работы позволят им занять посты сельских мэров, бухгалтеров администраций или сотрудников местных контрольно-счетных палат.
Пока что централизация власти на местах достигла предела. Так недавно в администрации Новосельского сельского округа Большесельского района сократили ставку бухгалтера, отобрав у сельсовета небольшие доходы от аренды муниципального имущества и процент отчислений от землеустроительных работ. Теперь глава сельской администрации, с 2006 года мэр независимого муниципального образования, за каждой копейкой ездит на поклон в районную администрацию.
Отсутствие на селе «живых общественных сил» уже продемонстрировали выборы 14 марта 2004 года в районные собрания представителей. Нужно было избрать около 300 депутатов, и в ряде сельских муниципальных округов возникли проблемы с поиском конкурента для основного кандидата в райсовет. А где найти 1,5 тысячи кандидатов в сельсоветы?
Абсурдность ситуации станет очевидной, если вспомнить, что учителей сельских школ, баллотирующихся в депутаты сельсовета без каких-либо расходов, заставят ездить в район, чтобы открыть в банке избирательный счет. Все это требует федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...», авторы которого думали, скорее всего, о выборах депутатов Госдумы РФ. Председатель облизбиркома Галина Степенко считает, что из этой ловушки надо выходить, меняя федеральное законодательство.
В июле этого года рабочая группа должна разработать схему деления области между муниципальными образованиями.
При проведении границ будут учитываться исторические традиции и принцип пешей доступности.
Сергей КУЛАКОВ.