Элеонора Шереметьева: "На шаг ближе к гражданскому обществу"

- Элеонора Михайловна, еще в 1995 году вы победили в конкурсе российских мэров. Можно сказать, вы прошли на практике все этапы формирования системы местного самоуправления. На каких "китах", по-вашему, оно сейчас держится? - Первый из трех "китов" - максимальное вовлечение людей в управление своей территорией и раскрытие потенциала народа. В этом заключается сама суть местного самоуправления, его природа. Укреплять государство - не значит жестко администрировать, это значит прежде всего эффективно задействовать все ресурсы страны, а самый большой ресурс в любом государстве, тем более в России, - человеческий, интеллектуальный потенциал. Именно местное самоуправление призвано раскрыть этот ресурс сполна. Самое главное, без чего не может состояться местная власть как истинно народная, - гласность, открытость, прозрачность ее деятельности и поддержка инициативы населения. Прозрачным должен быть в первую очередь местный бюджет. Это второй "кит", на котором стоит местное самоуправление, его финансовая основа. Третий и, может быть, самый значимый "кит" - законодательная база. Вопрос вопросов - межбюджетные отношения. - Недавно вы побывали в Страсбурге, где как представитель Российской Федерации приняли участие в заседании комитета по социальной сплоченности Конгресса местных и региональных властей Европы. Что думают ваши европейские коллеги по поводу развития местного самоуправления в России? - Современному этапу российского местного самоуправления чуть больше десяти лет, в то время как европейскому около ста. Европейское сообщество полагает, что становление местного самоуправления в России идет достаточно быстро. В этом заслуга населения нашей страны, которое по-прежнему считается самым образованным в Европе. И я вижу, что россияне начинают осознавать необходимость гражданского общества. А ведь социально активные люди - главный капитал любого цивилизованного государства. - Во всех своих выступлениях на федеральном уровне и в публикациях центральной прессы вы неизменно говорите о гражданском обществе. Это дань современной политической моде или ваша личная позиция? - Я убеждена: нужно формировать гражданское общество, иначе нам не поднять свою страну. А что такое гражданское общество? Прежде всего развитое местное самоуправление. Власть должна отчитываться перед народом, быть в тонусе. Это единственная возможность создания антикоррупционного механизма. Это вечный двигатель народного творчества, позволяющий людям участвовать в решении судьбы своей страны - через народовластие, через свои представительные органы, через выборы глав и формирование территориального общественного самоуправления. В некоторых странах идут дискуссии, будет ли в дальнейшем развиваться парламентаризм, но нигде не спорят о том, есть ли будущее у местного самоуправления. - Нигде, кроме России. Вот и новый закон о местном самоуправлении вызывает самые противоречивые мнения. Элеонора Михайловна, вы принимали непосредственное участие в подготовке новой редакции закона. В чем принципиальные отличия нового закона от действующего? - Изменения в базовом законодательстве давно необходимы. Нужно учесть и положительный, и отрицательный опыт прошедших лет, и проект закона в основном отвечает этим требованиям. Разработчики проекта проанализировали более 300 законов, касающихся местных органов власти, учли опыт Европы. Главный вывод комиссии: нужно упорядочить взаимоотношения всех уровней власти и разработать финансовые механизмы формирования экономической базы по принципу: есть мандат - есть финансы. В проекте закона детально прописано территориальное общественное самоуправление как самоорганизация граждан по месту жительства (собрания, конференции, публичные слушания, сходы и т. д.). И, что существенно, четко определен порядок контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения. Закон предоставит возможность гражданам участвовать в решении проблем на местном уровне, вместе с местной властью влиять на процессы, происходящие в государстве. Это и есть модель гражданского общества. - Что в проекте закона кажется вам самым удачным? - Хорошо прописаны в проекте порядок передачи полномочий и государственный контроль за переданными полномочиями. Важно, что местный бюджет формируется из двух разделов: а) по собственным функциям (абсолютно самостоятельно, вплоть до размеров зарплаты) и б) по переданным функциям. На переданные госполномочия на уровне субъекта формируется фонд компенсаций - субвенции населению пропорционально численности или потребителям соответствующих услуг. Для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений с различной налогооблагаемой базой создается региональный фонд финансовой поддержки, который формируется в соответствии с минимальными нормативами бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Методика аналогична федеральной в расчете с субъектами РФ. Впервые появилось понятие отрицательного трансферта, хотя об этом говорили давно, и впервые появилось понятие о временной финансовой администрации (до 1 года) в случае признаков устойчивой неплатежеспособности муниципального образования. Прописан в проекте закона и фонд муниципального развития при субъекте Федерации. Он создается с указанием субсидируемых объектов муниципальных образований. При этом отбор объектов проводится тоже по единой методике, утвержденной нормативными актами субъектов. Все эти фонды - и фонд выравнивания, и фонд компенсаций, и фонд развития - формируются при подготовке закона о бюджете субъекта на предстоящий финансовый год и лишены субъективизма в отношении муниципальных образований. Новая редакция закона вобрала в себя подавляющее большинство предложений с мест. Не побоюсь сказать, что принятие нового закона даст возможность, при определенных условиях, развить местное самоуправление в России до уровня цивилизованных государств. - Хотелось бы услышать от вас анализ тех моментов проекта, которые представляются неоднозначными для местных руководителей. - Главным "подводным рифом" на пути проекта закона является необходимость его принятия в пакетном варианте с поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, в соответствии с распределением прописанных в проекте закона полномочий. Эти изменения должны быть приняты сразу же после утверждения новой редакции закона во втором чтении. Кстати, почему-то Налоговый и Бюджетный кодексы стали главными (первичными) документами в стране, хотя по логике они должны быть производными от государственного устройства, от модели публичной власти. Любые задержки с внесением изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы сделают новый закон о местном самоуправлении недееспособным, и это еще более усугубит финансово-экономическую ситуацию на местах. Как можно быстрее нужно принять закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Федеральные законодатели должны утвердить единообразие территориальной структуры местного самоуправления на всей территории страны, чтобы губернаторы не выстраивали в регионах эту структуру на свое усмотрение. Как подчеркивает Президент РФ, взаимоотношения субъектов с органами местного самоуправления должны быть отражением взаимоотношений центра с субъектами. И что особенно важно, доходные источники муниципальных образований должны быть закреплены на постоянной основе. Для улучшения финансовой ситуации на местах крайне необходимо закрепить за муниципальными бюджетами налог на землю, имущественный, подоходный и часть регулирующих налогов. До тех пор, пока все это не сделано, будет сохраняться финансовая и политическая зависимость местных властей от региональных. Как известно, местное самоуправление сегодня фактически зависит от того, как к нему относится тот или иной губернатор. - Но к Ярославской области это не имеет отношения? - В Ярославской области муниципалам повезло: губернатор А. И. Лисицын поддерживает инициативу на местах, развивая финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований. Для этого (как один из примеров) при формировании регионального бюджета все 100 процентов регулирующих налогов область передает муниципалитетам. Но как президент Ассоциации малых и средних городов России я, к сожалению, часто слышу жалобы коллег на то, что они сталкиваются с непониманием региональными властями их проблем, нередко с открытым противостоянием. - После принятия закона могут появиться проблемы с новой "нарезкой" территорий округов? - Вопрос территориальной организации местного самоуправления стал камнем преткновения в законопроекте, в частности проблема статуса городского округа. Во всем мире города - точки роста. У нас есть большие опасения, что по новому закону города будут ассимилированы муниципальными районами и потеряют возможность развития. В мой адрес как президента Ассоциации малых и средних городов России пришло много писем на эту тему. Но, с другой стороны, надо поддержать село (за счет города), как это имеет место в Ярославской области, где городские и сельские населенные пункты объединены в единые муниципальные округа, благодаря чему село не развалилось. Как пройти между этой Сциллой и Харибдой - вот в чем вопрос. Кстати, субъектам Федерации дано право наделять городские поселения статусом городского округа. В стране 1090 городов, в том числе 452 - регионального значения, 334 имеют население свыше 50 тыс. человек. Большинство малых и средних городов не являются муниципальными образованиями, даже в Московской области ряд городов не имеют собственных бюджетов и "сидят на сметах". При определении статуса городского округа от критерия по численности пришлось отказаться. Предполагается сохранить существующее положение для городов, имеющих статус городского округа на 1 января 2003 года, а затем при введении в действие закона с 1 января 2005 года на уровне субъекта Федерации произойдут пересмотр округов и их утверждение. Скорее всего, субъекты вернутся к модели до 1993 года: города областного подчинения станут городскими округами, города районного подчинения уйдут в муниципальные районы. - А что, на ваш взгляд, является самым слабым местом законопроекта? - Переходный период введения закона в действие. На ближайшее время планируется череда выборов, и переходный период надо тщательно спланировать во времени. По проекту, до 2005 года старая власть остается на местах, а новая формируется в течение 2004 года. Нужно ли это двоевластие или, может быть, лучше все-таки сразу вводить новую власть? У меня есть сомнения, смогут ли ужиться "два медведя в одной берлоге" в ситуации, когда в России дипломатия работает слабо. Очень спорный момент законопроекта и сами выборы. В проекте предусмотрены варианты, когда глав можно избирать из местного парламента. Я однозначно за выборы глав прямым волеизъявлением. Всенародно избранный мэр - это сильный мэр. И если на местах не будет сильных мэров, то местная власть не сможет нести всю полноту ответственности, которая лежит на ее плечах. - Для всех мэров необычайно важен вопрос корпоративности. Как эта проблема будет решена в соответствии с новым законом? - Меня беспокоит, что в последнем варианте новой редакции закона глава "Конгресс муниципальных образований РФ" заменена главой с аморфным названием "Общероссийское объединение муниципальных образований". Я считаю нецелесообразным упразднять активно действующую структуру, работающую в сотрудничестве с Конгрессом местных и региональных властей Европы. Я работаю более пяти лет в этом конгрессе и постоянно ощущаю не просто преемственность в деятельности названных конгрессов, но, что не менее важно, устоявшийся авторитет Конгресса муниципальных образований РФ (кстати, во многих странах Европы конгресс местных властей работает параллельно с законодательными собраниями). На мой взгляд, не стоит менять и работающее название "конгресс" на другое. Вообще, ломать то, что достаточно продуктивно работает, - дело неблагодарное. Мое твердое убеждение: если на федеральном уровне не будет единого, мощного голоса муниципалов, бесполезно говорить об их серьезном влиянии на события в стране, большие и малые. Муниципалы через конгресс как общенациональную организацию, свое лобби, если хотите, должны активно участвовать и в работе над законопроектами в Госдуме РФ, и в Совете Федерации, и в правительстве и не быть чужими в администрации президента. Только так проблемы людей могут быть восприняты верхними уровнями власти. - В 2000 году вы создали Ассоциацию малых и средних городов России, которая входит в Конгресс муниципальных образований РФ как палата (по принципу Совета Европы). В чем необходимость ее создания? - Мы создали ассоциацию для того, чтобы объединить усилия мэров и пробиться с общими проблемами наших территорий в администрацию Президента РФ, правительство, Совет Федерации, Госдуму. Я надеюсь, что наши идеи можно реализовать и выстроить такую модель местного самоуправления, модель работы местной власти и населения, которая будет адаптирована к сегодняшним условиям, сложившимся в государстве. - Не секрет, что отношения власти и прессы - не только в России, но и вообще в мире - сложились как оппозиционные. Вы - счастливое исключение из этого правила. Ярославские областные журналисты, а теперь и московские, хорошо знают, что вы всегда стремитесь к диалогу с ними, выстраиваете добрые отношения для того, чтобы быть услышанными друг другом. - Невозможно построить гражданское общество без конструктивного диалога власти и прессы. СМИ формируют общественное мнение и менталитет российского народа. Если власть умная и пресса умная, они найдут общий язык. Власть и пресса должны быть едины, потому что у нас одна цель - созидание, создание демократического, цивилизованного общества. Я всегда говорю: вопрос работы со средствами массовой информации чрезвычайно серьезен. Нужно формировать образ власти. Пора выходить из глухого состояния неуважения к любой власти, которое сложилось на генетическом уровне у российского народа. Я за то, чтобы это была продуманная политика: не надо обелять, лакировать власть, но нужно стараться отражать истинное положение дел на местах. Корреспонденты центральных СМИ не выходят из коридоров федеральной власти, а попробуйте привлечь их в малые города! Мы в Ассоциации малых и средних городов России создали муниципальный пресс-клуб "Российская провинция", чтобы в печати отражалось, как живут малые города и сельские населенные пункты. В его состав входят главные редакторы и корреспонденты журналов "Наша власть", "Муниципальная власть", "Российская Федерация сегодня", ИТАР-ТАСС: "Власть на местах", "VIP", "Огонек", газет "Известия", "Российская газета", "Аргументы и факты", "Комсомольская правда", "Время новостей", "Новая газета", "Коммерсантъ" и других изданий. Мы с журналистами пресс-клуба выезжаем в малые города и стараемся не просто обозначать в печати их проблемы, но и разрешать их реально. На данном этапе развития России, становления институтов гражданского общества, формирования взаимоотношений власти и СМИ создание пресс-клуба в Ассоциации малых и средних городов России стало уникальной возможностью привлечения федеральных СМИ в российскую провинцию. Записала Ирина КОРАБЛЕВА.