На сессии конгресса с большим докладом выступил Президент РФ В. В. Путин. А в прениях, по свидетельству участников конгресса, одним из самых ярких стало выступление мэра Углича, президента Ассоциации малых и средних городов России Э. М. Шереметьевой, которая проанализировала итоги развития местного самоуправления за последние 10 лет и перспективы в связи с принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». О том, каким мэр Углича видит будущее муниципальной власти, она рассказала в интервью «Северному краю».
– Элеонора Михайловна, вы принимали непосредственное участие в разработке новой редакции закона в составе рабочей группы Госсовета РФ, возглавляемой губернатором Тюменской области С. Собяниным. Что значит принятие этого закона для вас как действующего мэра?
– При разработке новой редакции закона было учтено большинство предложений и замечаний мэров. Разработчики закона стремились создать прочную законодательную базу для развития муниципального самоуправления. В законе детально прописаны устройство местной власти, ее взаимодействие с жителями, территориальное общественное самоуправление: собрания, публичные слушания, сходы граждан.
Это позволит каждому гражданину принимать непосредственное участие в решении своих проблем, а возможность диалога с местной властью создаст атмосферу доверия. Это и есть основная задача местного самоуправления, без которой невозможно становление гражданского общества. Что касается вопроса всех вопросов – межбюджетных отношений, в законе четко распределены доходные и расходные полномочия между уровнями власти. И что существенно, впервые разграничение идет по экономической классификации. Например, в сфере образования выплата зарплаты учителям теперь возлагается на субъекты в качестве государственных полномочий, а материально-техническая база остается за муниципальными образованиями (в Ярославской области, в том числе и в Угличе, эта система уже внедрена с 2003 года). В сфере ЖКХ адресные жилищные субсидии населению осуществляются на уровне субъекта, а все остальное закрепляется за муниципалитетами. То есть у каждого уровня власти свой «чемодан» ответственности.
– Почему же мэры на местах неоднозначно оценивают новый закон и говорят о том, что он ведет к уничтожению местного самоуправления?
– Мэры недовольны тем, что происходит перераспределение денег в пользу субъектов РФ, которые на свое усмотрение будут делиться – или не делиться – с муниципалитетами. Это ведет к концентрации власти на региональном уровне. Вызывают озабоченность мэров увеличение количества чиновников на низовых уровнях власти, введение федерального казначейства, временной финансовой администрации и ряд других моментов.
Я хорошо понимаю недовольство тех мэров, где местное самоуправление состоялось как самостоятельная публичная власть. Естественно, им не хочется урезать сферу своего влияния на местах, отдавая полномочия наверх. Но «продвинутые» мэры забывают о том, что на большей территории страны местное самоуправление пока не состоялось. А иначе зачем был бы нужен новый закон? Да, он компромиссный. На уровень муниципальных образований оставлены минимальные полномочия, но они полностью подкреплены финансовыми ресурсами. Закон гарантирует единую правовую основу для развития местного самоуправления. Это необходимо для стабильности государства, для построения однородного гражданского общества.
На мой взгляд, коллеги-мэры, критикуя закон, не учитывают, что проблема межбюджетных отношений наконец поставлена с головы на ноги: делятся не деньги, а полномочия. В существующей системе межбюджетных отношений главный недостаток – это отсутствие синхронизации доходных и расходных полномочий. Если разделение денег между федеральным и региональным бюджетами в конце 90-х годов стало проходить по отработанному наверху алгоритму, то разделение финансов между региональным и местным бюджетами полностью зависит от воли губернаторов, доходящей порой до диктата. Деньги и власть в этом контексте почти синонимы. В Ярославской области местное самоуправление работает, поскольку все регулирующие налоги субъект Федерации отдает на места – муниципалитетам. Что это дает Угличу? Не только возможность вовремя выплачивать зарплату, но и не иметь долгов по ЖКХ, поддерживать малый и средний бизнес через бюджетные кредиты, сельхозпроизводителей – через бюджетные инвестиции, промышленников, – оплачивая три четверти процентов по банковским кредитам, взятым на развитие производства.
Принятый закон может и обязан работать в нынешних условиях. Сегодня сделан шаг назад, чтобы на уровне всего государства сделать твердых два шага вперед.
– А почему не выполнено намерение принять закон о местном самоуправлении в пакетном варианте – с поправками в Бюджетный и Налоговый кодексы?
– Этот вопрос меня очень волнует. При обсуждении проекта закона все мэры без исключения говорили о необходимости его принятия в пакетном варианте – с поправками в Бюджетный и Налоговый кодексы. Но поправки до сих пор не приняты, они лишь внесены в Госдуму и готовятся к первому чтению. Это вызывает и беспокойство, и недовольство одновременно. Я тоже настаивала на пакетном варианте принятия законопроекта. Но существующая технология принятия законов не позволила сделать это вкупе: сначала нужно было принять закон, разделив полномочия. Причем должны быть параллельно внесены изменения и дополнения в закон о государственной власти в субъектах Федерации. Поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы требуют более длительной проработки и обсуждения.
– В чем суть поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы применительно к закону о местном самоуправлении 2003 года?
– Суть поправок в Бюджетный кодекс в том, что уровень власти, который определяет объем обязательств перед населением, должен и отвечать за их выполнение по принципу «мой мандат – мой бюджет». Мне импонирует в поправках то, что доходы за бюджетами трех уровней закрепляются на долговременной основе, а не определяются ежегодными законами о бюджете.
Что касается Налогового кодекса, поправки дают возможность привнести в эту сферу, хотя бы не в полном объеме, программу бюджетного федерализма 1998 года. Согласно поправкам каждому уровню власти «выдается» по два налога: региональному уровню – налог на имущество организаций и игорный бизнес, местному районному уровню – транспортный налог и торговый сбор, местному поселенческому – земельный налог и налог на имущество физических лиц. За субъектом Федерации остаются налоги на малый бизнес, подоходный и налог на прибыль. То есть идет явное перераспределение денег в пользу субъектов РФ. Кстати, на сегодня по степени децентрализации бюджетных доходов Россия занимает срединное положение в ряду цивилизованных стран. Доля бюджетов субъектов РФ превышает 40 процентов, тогда как в США и Германии эта цифра близка к 50 процентам. Что касается местных бюджетов, несмотря на устойчивую тенденцию их сокращения с 1995 года с 38 до 27 процентов в 2001 году, в России этот процент выше, чем в большинстве стран (в США и Великобритании – 22, в Германии – 28).
Программа бюджетного федерализма Правительства РФ 1998 года в соответствии с этими поправками в Бюджетный и Налоговый кодексы, как я понимаю, к сожалению, не состоится.
– Углич с введением этих поправок проиграет или выиграет?
– На сегодняшний день, пока поправки не приняты, просчитать финансовые ресурсы нереально. Но одно могу сказать: для развития местного самоуправления необходимо создать надежную собственную базу местных бюджетов. Местными должны стать налоги на недвижимость и на малый бизнес, подоходный налог. Должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть местные и закрепленные на долговременной основе федеральные и региональные налоги.
– Новый закон во многом передает федеральной власти функции контроля над местным самоуправлением, жестко расписывая саму его организацию, полномочия, предметы ведения и финансовую основу. Не происходит ли огосударствление местного самоуправления?
– Происходит встраивание МСУ в единую систему публичной власти в стране. Я уверена, на сегодняшний день это нормальный и закономерный процесс. К сожалению, так сложился российский менталитет: интерес вызывает лишь все оппозиционное, все, что остро. Местное самоуправление не было интересно ни губернаторам, ни публичным политикам всех уровней, ни прессе. Общественное сознание не формировалось целенаправленно для создания демократических институтов гражданского общества, и общество оказалось не готово к народовластию, к закону 1995 года, который был сконструирован как бы впрок, «на вырост».
Нужен период осмысления. Сейчас с изменением ситуации общественное мнение возбуждено. И губернаторы, и политики, хотя бы по необходимости, будут вынуждены вникнуть в суть реформы местного самоуправления, межбюджетных отношений и разобраться в поправках в Бюджетный и Налоговый кодексы. Декларативность уходит. Закон есть закон, и он должен исполняться повсеместно, независимо от чьей-либо воли.
При Правительстве РФ создан совет по вопросам местного самоуправления, в составе которого утверждена и я. В функции совета входит выработка предложений по решению основных проблем развития местного самоуправления и обеспечения взаимодействия органов федеральной и региональной власти с органами местного самоуправления при проведении реформы.
Я не сомневаюсь, что закон о местном самоуправлении 2003 года не будет последним, динамика развития российского общества заставит его совершенствоваться, и уже к 2010 году, а может быть, и раньше в него будут внесены коррективы.
Беседовала Ирина КОРАБЛЕВА.
ЭЛЕОНОРА МИХАЙЛОВНА ШЕРЕМЕТЬЕВА
С 1994 г. – мэр города Углича.
Победитель конкурса «Российский мэр-95» в номинации «Малые города России».
Депутат Госдумы Ярославской области.
С 1998 г. – представитель Российской Федерации в палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.
С 2000 г. – президент Ассоциации малых и средних городов России.
С 2001 г. – вице-президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
Заслуженный врач России.
