О том, чем это обернется для органов муниципальной власти, мы беседуем с мэром Углича, президентом Ассоциации малых и средних городов России, депутатом Госдумы Ярославской области Э. М. ШЕРЕМЕТЬЕВОЙ. Буквально несколько дней назад Элеонора Михайловна вернулась из Идштайна – немецкого побратима Углича. Поэтому наша беседа началась с вопроса о том, как проблемы местного самоуправления решаются в Германии.
– Идштайн в этом году получил право провести у себя большой праздник – День земли Гессен. Такое мероприятие проходит один раз в год, и каждый раз хозяином праздника становится один из городов земли Гессен. За право принимать гостей идет нешуточная борьба, поскольку это не только почетно, но и выгодно. Хозяин праздника получает на его проведение дополнительное финансирование из регионального бюджета, городу оказывается помощь в капитальном ремонте зданий, благоустройстве, строительстве новых объектов. Одно из главных мероприятий – выставка, на которой все города земли Гессен, а также многочисленные гости из стран Европы устраивают экспозиции и представляют свои творческие коллективы. Праздник продолжается десять дней, и на него съезжается очень много туристов со всей Германии. Программа его утверждается за год вперед, все ее основные меро-приятия рекламируются – немцы умеют привлекать внимание туристов. Меня поразило, что сама выставочная деревня – с симпатичными павильонами в народном стиле, лужайками и озерцами – была выстроена буквально за три дня. Всего же было создано около десяти выставочных и концертных площадок. В Идштайне живет около 15 тысяч человек, а на время празд-ника его население увеличилось многократно. И всех удалось разместить, причем и в гостиницах, и, как это у нас называется, в частном секторе. Так что средства, потраченные на организацию праздника из местного бюджета, не только вернулись, но город сумел на этом еще и заработать. И конечно же, все отстроенные объекты – торговые и выставочные павильоны, детские городки – остались городу и после завершения празд-ника. Думаю, что такой опыт был бы полезен и нашей области, да и всем другим россий-ским регионам.
– Западная Европа, и Германия в частности, давно прошла этап становления местного самоуправления. Мы же, по всей видимости, находимся сейчас только в начале пути. И концепция разграничения полномочий, над которой работает администрация президента, – тому подтверждение. Если все пойдет так, как задумывается, нас ждут значительные перемены. Реформа будет спущена нам сверху или вы и ваши коллеги участвуете в ее разработке?
– В свое время эти вопросы обсуждались на заседаниях совета по местному самоуправлению при Президенте России. Но его работа приостановлена. Похоже, что пока роль местного самоуправления в структуре власти до конца не определена, этим сейчас и занимается комиссия под руководством Дмитрия Козака. Вероятнее всего, от ее выводов и будет зависеть судьба совета. Комиссия работает очень активно. Большую роль в ней играет Олег Сысуев – руководитель Конгресса муниципальных образований РФ, частью которого является Ассоциация малых и средних городов России. Так что через конгресс мы имеем возможность доводить свою позицию до администрации президента.
– Если судить по проекту «Концепции по разграничению полномочий», который уже опубликован в прессе, муниципальные образования предлагается разделить на два типа – муниципалитеты, к которым будут отнесены города районного подчинения и группы сельских поселений, и муниципальные округа, состоящие из нескольких муниципалитетов. Границы округов будут устанавливаться законами субъектов Федерации. Не приведет ли это к перекраиванию границ нынешних муниципальных округов? Ведь как показывает опыт, процесс этот весьма болезненный. Что вы думаете по этому поводу?
– То, что территориальная перестройка местного самоуправления будет, – это без сомнения. Сейчас в одном статусе могут находиться и небольшой поселок, и достаточно крупный город. Но у властей этих образований совершенно разные задачи, разные функции и, что очень важно, разные финансовые возможности. Поэтому и предлагается создать двухуровневое местное самоуправление. Но создание округов не должно идти только по формальным признакам, например исходя из численности населения. Было предложение ограничить численность населения в округе пятьюдесятью тысячами человек. Где-то такой подход будет полезен. Но в нашем, например, округе, объединяющем Углич и район, население 60 тысяч. Что, опять придется делиться? Этого, я считаю, допустить нельзя. Сегодня Угличский муниципальный округ – единый организм, в котором все части взаимосвязаны. Весной город помогает сельхозпредприятиям вести сев, помогает деньгами, горючим. Зато осенью селяне поставляют для бюджетных организаций – школ, больниц, детских садов – продукты по фиксированной весенней цене. Нам выгодно оказывать помощь друг другу. Или вопросы отвода земли для города. Там, где сель-ский муниципальный округ и город живут раздельно, эти вопросы часто перерастают в трудноразрешимые конфликты. У нас этого не происходит.
– Но ведь болезненными бывают не только процессы разъединения, но и объединения территорий. Пример тому – инициатива губернатора Анатолия Лисицына провести эксперимент по укрупнению регионов. Все руководители окрестных областей высказались против такого эксперимента.
– Я тоже считаю, что это очень болезненный процесс. Но, видимо, в ближайшее время никаких волевых решений по этому поводу приниматься не будет, а если какие-то преобразования состоятся, то они будут носить сугубо демократический характер – с учетом мнения людей, проживающих на этих территориях.
– Концепция предполагает, что создание новых муниципальных округов будет осуществляться на основе региональных законов...
– В последнее время администрация президента все больше полномочий передает на региональный уровень: вам жить – вы и принимайте решения.
– И в то же время проявляется тенденция выстраивания более жесткой вертикали власти. Нет ли здесь противоречия?
– Самое сложное – построить демократическое общество и одновременно сильное государство с вертикалью власти. Но выстроить вертикаль власти – это не значит вновь создать моногосударство по типу СССР, в котором все будет регламентироваться сверху. На самом же деле сильное государство – это прежде всего диктатура закона. Законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным. Мы живем в одном государстве и должны строго выполнять основополагающие законы, в первую очередь – Бюджетный, Налоговый, Граждан-ский кодексы. Вот это и есть вертикаль. Пример Татарстана, который в 90-е годы практически не платил налоги и пытался поставить себя выше других субъектов Федерации, как раз и показывает, к чему может привести сепаратизм в отсутствие сильного центра. Все должны понимать, что существует единое государство с едиными правилами для всех.
– В «Концепции по разграничению полномочий» есть еще одно очень важное положение. Предполагается, что выборы главы муниципального округа больше проводиться не будут. Выборными останутся только представительные органы – муниципалитеты, собрания представителей, думы и так далее. А затем члены представительных органов будут нанимать на работу главу исполнительной власти на контрактной основе. То есть фактически глава округа будет назначаться на свой пост депутатами муниципалитета.
– Я с трудом могу себе представить, как в нынешнем обществе, когда уже изменилась психология людей, можно назначить главу округа, минуя выборы. В России и на Западе такие варианты есть. Там депутаты муниципалитета из своего состава избирают главу местного самоуправления, который в основном выполняет представительские функции, а для ведения повседневной работы представительный орган приглашает по контракту человека, как у нас говорят, «на хозяйство». Но, я считаю, для России это – не тот вариант. И вот почему. В России привыкли определять, «кто главнее». Что такое – посадить человека на хозяйство? В его руках будут финансы. А финансы и власть в России – почти синонимы. У кого деньги – у того власть. Нет денег – нет власти. Поэтому при подобной структуре местного самоуправления сразу будет заложен внутренний конфликт между первым лицом и тем человеком, который взят по контракту. Вольно или невольно он, имея в своих руках финансовые потоки, будет забирать и власть на себя.
– Но он будет в этом случае нести и ответственность за результаты работы.
– Перед кем? Только перед теми, кто его назначил. А сегодня глава муниципального округа отвечает за свою работу перед всеми жителями, которые его избирали. Существуют такие понятия: сильный мэр и слабый мэр. Сильный мэр – это человек, который избран всеобщим голосованием. В России есть главы местного самоуправления, которые руководят и исполнительной, и представительной ветвями власти. Я считаю, что это неплохо для небольших поселений. Здесь и правая, и левая рука работают вместе. Но, с другой стороны, нередко бывает, что человек, получивший власть, очень скоро забирает ее полностью, не желая ни с кем делиться. Этого не должно быть. Местное самоуправление строится на демократических принципах – разделения функций, чтобы дать возможность представительным органам развиваться и самостоятельно принимать решения. У них должен быть свой лидер. Да, мэр ставит последнюю подпись, но правила игры ему определяют депутаты. Так что мэр вынужден все время контролировать себя как бы боковым зрением. Это взаимодействие властей и не дает «забаловаться» исполнительной власти. И если депутаты – зрелые, ответственные люди, то это громадный потенциал.
– А как вы считаете, что для мэра важнее – быть политиком или хозяйственником?
– Представительские функции главы округа очень важны, хотя иногда они забирают много времени. Что касается текущих дел, то мэр, конечно же, не должен выполнять функции пожарной команды. Все возникающие оперативные вопросы обязан решать первый заместитель. У него есть все функции, которые в результате реформы предполагается переложить на человека, приглашаемого по контракту. В оперативных делах мэр подключается только в тех случаях, если вопрос «не идет». Но все глобальные проблемы, в первую очередь – формирование бюджета, решает мэр. Новая же схема предполагает, что мэр будет только политиком. Не знаю. Мне кажется, это будет другая крайность, что тоже неправильно. Чтобы иметь авторитет у людей, нужно делать конкретные дела. Если конкретных дел за мэром не числится, он авторитета у избирателей не заработает. О работе мэра люди судят не по тому, красиво ли он говорит, а по тому, есть ли медикаменты в больницах, как работает образование, чистые ли улицы, как ведется ремонт дорог и так далее. Что мне нравится, сейчас наши граждане очень быстро стали ориентироваться в оценке властей. И теперь, когда я разговариваю с людьми, вижу, что они в состоянии объективно оценивать работу власти.
– Сегодня местному самоуправлению приходится работать над многими вопросами, которые должны решаться на региональном и даже федеральном уровне. Например, финансирование льгот, предусмотренных законом «О ветеранах». Или – содержание работников федеральных органов – судов, прокуратуры, ветеринарной службы. Если, как предполагает концепция, функции местного самоуправления будут урезаны до благоустройства территории и предоставления коммунальных услуг, как это может отразиться на жизни людей?
– Вопрос межбюджетных отношений, на который мы с вами вышли, и есть суть всех преобразований местного самоуправления. Сегодня все неоплаченные обещания, которые продекларированы на федеральном уровне, бульдозером сгребаются на места. Законы есть, выполнять их нужно, а финансирования под них нет. Местная власть перед населением с открытым забралом стоит и объясняется, исполняя роль буфера. Такого не должно быть. Государство утверждает тарифы в сфере ЖКХ, а субсидии малообеспеченным вынуждена платить местная власть. Деньги на методическую литературу учителям должны давать федеральные власти, а люди требуют их с нас. Все привыкли к тому, что глава округа – это представитель государства, поэтому и должен отвечать за все. Это и понятно – местному самоуправлению в России всего десять лет, и далеко не все успели усвоить, что существуют три уровня исполнительной власти со своими функциями и возможностями. Но тот крен, который предполагается сделать, забрав у местной власти многие полномочия, – это другая крайность. Что такое – забрать вопросы стратегического развития муниципального образования, вопросы инвестиционной политики, развития медицины, образования? Если мы будем снижать инициативу с мест, мы не создадим условия для построения демократического гражданского общества в России и не разовьем экономику страны.
– С предстоящей реформой местного самоуправления тесно связана и еще одна реформа – избирательная, которая фактически стала реальностью. Уже ближайшие выборы в региональные органы законодательной власти пройдут по партийным спискам, а главы муниципальных образований не смогут принимать в них участие. Предстоит перекраивание избирательных округов. Не получится ли так, что интересы сельских территорий будут ущемлены?
– Если рассматривать новую систему выборов как идеал, к которому нужно стремиться, то, может быть, она и неплоха. Но в жизни – в природе, в человеке, в обществе – идеалов нет. Можно только к ним быть ближе или дальше. Если говорить конкретно о новом избирательном законодательстве, которое лишает глав регионов права избираться депутатами областной Думы, то следовало бы подумать тогда о создании второй палаты – для представителей местных органов власти. Члены этой палаты могли бы прорабатывать законопроекты с позиции территорий, давать экспертную оценку, учитывая интересы их жителей. Кто, как не главы муниципальных округов, знает все проблемы своих избирателей? Проводя выборы местных органов власти по партийным спискам, мы стараемся приблизиться к американской и европейской модели. Но, наверное, мы пытаемся слишком быстро это сделать. Даже девять женщин не смогут родить ребенка за один месяц.
– Может быть, это тоже стремление выстроить вертикаль? Ведь сегодня Госдума России, в которой доминирует одна мощная фракция, стала вполне управляемой. Теперь ставится задача сделать управляемыми мэров, региональные думы. Логика в этом прослежи-
вается.
– Я вижу здесь другую логику. Если в государстве есть здоровая оппозиция, она уберегает власть от крайностей. В законодательных органах должны быть и левые, и правые, и центристы. Но эти блоки должны сформироваться естественным путем. Пусть партии ведут работу в народе, а люди оценят, кому отдать симпатии. Ведь даже если человек не состоит ни в какой партии, он все равно симпатизирует одной из них. Так что сама идея партийных списков правильная. Я отношу себя к социал-демократам, но с трудом могу представить, куда бы мы могли уйти, если бы у нас не было левых. А если бы не было правых, то мы до сих пор топтались бы на одном месте, и что было бы с нашим государством?
– И что же все-таки делать? Готовить своих представителей, чтобы они избирались по территориальным округам, а затем лоббировали интересы муниципальных образований в областной Думе?
– Не просто лоббировали, а представляли эти интересы. Лоббировать легко, а вот полноценно работать в законодательной власти очень трудно. Эти люди должны хорошо знать проблемы своих территорий, они должны уметь обучаться на ходу, иметь определенный склад ума и чувство громадной ответственности за судьбу избирателей, чтобы это не были временщики. Личная порядочность человека всегда очень много значила в России. И сегодня ее наличие или отсутствие определяет многие наши провалы и наши достижения.
– Как бы вы определили роль власти в современной России?
– Власть должна быть авангардом общества. Иначе это не власть. Она должна ситуацию прогнозировать и подтягивать за собой общество. А высший пилотаж – это когда у людей создается впечатление, что общество развивается без всякого участия власти и что власть вообще не нужна. Но мы, наверное, придем к этому не скоро.
Беседовал Андрей ГРИГОРЬЕВ.
